Компетенция российской федерации и ее субъектов

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты Федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют Федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.
Конституция РФ разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определяя, таким образом, и компетенцию Российской Федерации, и компетенцию ее частей – субъектов. Компетенция РФ охватывает полномочия, предметы ведения самой Российской Федерации (ст. 71) и ее полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В остальном компетентны субъекты Федерации.
Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти обладает полномочиями в различных сферах общественной жизни: в области государственного строительства, экономики и финансов, охраны природы, социально-культурной, защиты прав и свобод человека, в области международных отношений, обороны и безопасности. Вопросы ведения Федерации описаны в ст. 71 Конституции РФ. К ее ведению отнесены весьма важные вопросы государственного строительства, законотворчества, защиты прав и свобод человека:
принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль над их соблюдением;
федеративное устройство и территория РФ;
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного развития РФ;
судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
федеральное коллизионное право;
федеральная государственная служба;
государственные награды и почетные звания РФ.
К ведению Федерации отнесены также метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.
К ведению федеральных органов государственной власти в области экономики, финансов, социально-культурной сфере отнесены:
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в РФ;
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы (включая федеральные банки);
федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.
В сфере международных отношений, обороны и безопасности, защиты границ к ведению федеральных органов государственной власти отнесены:
внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира;
внешнеэкономические отношения РФ;
оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия и боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
определение статуса, режим и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены разнообразные вопросы:
обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Конституции и законам РФ;
защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
административное, жилищное законодательство, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; выполнение международных договоров РФ.
Вне пределов полномочий РФ субъекты РФ обладают всей полнотой власти. Например, они самостоятельно формируют свои органы государственной власти, утверждают бюджеты, принимают законы и т.д.
Распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами выражает как общегосударственные интересы, суверенитет Федерации, так и интересы субъектов, обеспечивает целостность Российского государства и в то же время широкую самостоятельность регионов. Вопросы для повторения

1. Дайте определение понятия федеративного устройства.
2. Назовите принципы федеративного устройства России и передайте суть каждого из них.
3. Воспроизведите содержание основ конституционного статуса Российской Федерации.
4. Перечислите и охарактеризуйте виды субъектов Федерации.
5. Раскройте содержание основ конституционного статуса субъектов Федерации.
6. Как разграничиваются предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами?
7. Какие вопросы относятся к ведению Российской Федерации?
8. Укажите предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

4. Компетенция субъектов РФ вытекает прежде всего из норм ст. 73, 71 и 72 Конституции РФ. Вне компетенции РФ субъекты РФ "обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции РФ). Подчеркивание полноты, да еще и всей, в данном* случае представляется данью политике нежели отражением реальной ситуации. С учетом немалой компетенции РФ говорить без лукавства о всей полноте государственной власти субъектов РФ нельзя. Названная формула использовалась в Конституции РСФСР 1978 г. применительно к определению компетенции республик в составе РФ и воспринята действующей Конституцией РФ как свидетельство неизменности курса на укрепление самостоятельности субъектов РФ.

Компетенция субъектов РФ определяется включением в нее части предметов совместного ведения РФ и субъектов и иных полномочий, которые позитивно определяются прежде всего в конституциях и уставах субъектов РФ. Так, в ст. 15 Устава города Москвы перечислены предметы ведения города. Перечень состоит из 26 пунктов и не является закрытым. Среди предметов ведения города Москвы - типичные для любого субъекта РФ вопросы: принятие и изменение устава, законов и иных правовых актов города, контроль за их соблюдением, территориальное устройство, учет граждан, установление структуры и системы органов государственной власти города, их полномочий, собственность и бюджет города, городские налоги, сборы и пошлины, охрана общественного порядка, городские вопросы образования, науки, воспитания, культуры, труда и занятости, городские энергосистемы, системы транспорта, связи, жилищный фонд и Др.

Как столица РФ Москва имеет специальные полномочия, которые закреплены в законе "О статусе столицы Российской Федерации"1. Среди них право на компенсацию из федерального бюджета расходов в связи с осуществлением городом столичных функций, обязанность предоставления земельных участков, зданий, жилищного фонда, жилищно-коммунальных и транспортных услуг федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов РФ, дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ, право установления городскими актами особенностей проведения массовых акций, въезда в Москву, движения транспорта, санитарно-эпидемиологических мер и др.

Конституционное право при определении компетенции субъектов РФ весьма робко устанавливает для них позитивные запреты. Один из нечастых примеров: ст. 74 Конституции РФ запрещено установление на территории РФ таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Запрет адресован как Федерации, так и субъектам РФ. В большинстве случаев запрет презюмируется, вытекает из факта отнесения такого либо иного вопроса к компетенции РФ. Так, из положения о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определенном федеральным законом (ч. 4 ст. 75), вытекает запрет для субъектов РФ регулировать порядок выпуска государственных займов. Однако такой запрет позитивно не закреплен, а потому на практике не всегда соблюдается. Думается, совершенствование конституционно-правового регулирования компетенции субъектов РФ не может не привести к установлению позитивных запретов.

Конституционные основы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Понятие компетенции Российского государства

Часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации посвящена принципам, основам федеративного устройства Российской Федерации. Понятие «федеративное устройство» не употреб­лялось в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него опе­рировали понятиями «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и «национально-государственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными госу­дарственными образованьями; что, в отличие от унитарного государства, гарантиру­ется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации ,

Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции России, но наиболее развернуты в ее гл. 3 «Федеративное устрой­ство». В части 3 статьи 5 Конституции сформулированы основы данного устрой­ства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федераль­ные органы государственной власти и провозглашается единство систем государст­венной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исклю­чительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других сущест­вующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Российской Федера­ции.

Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с уре­гулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она за­щищена всей системой органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными судами, Проку­ратурой Российской Федерации и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений , цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации.

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следст­вием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Консти­туции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность Рос­сии и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федераль­ные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов фе­дерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновре­менно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, феде­ральной и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают феде­рация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии за­конов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов фе­дерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъ­екты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоот­ношений исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конститу­ционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. по делу о проверке кон­ституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края, ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собра­ния, где одна из палат - Совет Федерации формируется из представителей от каж­дого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполни­тельного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Кон­ституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание феде­ральных правовых актов , устанавливающих общие принципы организации и деятель­ности представительных и исполнительных органов государственной власти субъек­тов федерации (ч. 1 ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как га­ранта Конституции (ч.2 ст.80); осуществление федеральными органами государст­венной власти координационных полномочий (например, Указ Президента Рос­сийской Федерации от 01.01.01 г. «О координирующей роли Министерства ино­странных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»); судебный контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор . В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации, Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действия актов органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реа­лизация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие го­сударственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами. Оно осу­ществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами (например, Договор от 01.01.01 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края ») о раз­граничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной влас­ти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод, что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.

Разграничение властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской Федерации. Споры в данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом Российской Федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный прин­цип как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 на­родов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от чис­ленности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельнос­ти, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, полу­чение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области на­ционального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает пред­посылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности связанных с правом каждого на пользование родным язы­ком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, испове­довать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку.

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации относит национальные меньшинства, малочисленные этнические об­щности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (например, Конвенция МОТ № 000 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах», Рамочная Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства в конечном счете в социальных результатах. Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самооп­ределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об экономических, социаль­ных и культурных правах (ст. I) и Международным пактом о гражданских и полити­ческих правах (ст. 1) от 01.01.01 г., ратифицированными Президиумом Вер­ховного Совета СССР 18 сентября 1973 года, в соот­ветствии с которыми «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обес­печивают свое экономическое, социальное и культурное развитие», все государства обязаны «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».

Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федератив­ной Социалистической Республики от 01.01.01 года провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации, следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образова­ние в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаим­ному согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. В постановлении Конституцион­ного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года по делу о проверке конститу­ционности Декларации о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Дек­ларации о принципах международного права, касающихся дружественных отноше­ний и сотрудничества между государств ами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 года, в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем «не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правитель­ства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздержи­ваться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение на­ционального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны». Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необхо­димо признание и уважение прав других, в противном случае «будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом»; «не отрицая права народа на само­определение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует ис­ходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека». Указанные выводы Суда нашли также подтверждение в его постановлении от 01.01.01 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием во­оруженного конфликта в Чеченской Республике.

В соответствии с частью 4 статьи 5 Конституции России, все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органа­ми государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах;

во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет осо­бое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаи­моотношений определяются Конституцией Российской Федерации Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в сис­теме исполнительной власти и федеральными законами.

Статьи 71 и 72 Конституции отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий на нахо­дящиеся в собственно ведении Российской Федерации (ст. 7!) и в совместном с ее субъектами ведении (ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъектами федерации органами государственной власти они реализуются, поскольку это реша­ется сферой компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предме­тов, - дело самих федеральных органов, кого наделять соответствующей компетен­цией в отношении этих предметен. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в статье 11 Кон­ституции, могут обладать полномочиями по этим предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномо­чий (федерация - ее субъекту и наоборот (см. ст. 78)) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих пред­метов из ведения Российской Федерации.

Определенного пояснения требует само содержание предметов веления Россий­ской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее пре­рогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, феде­ральная собственность), либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляе­мом только федеральной государственной властью. Конституционная формула «в ведении Российской Федерации находятся» обо­значает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т. п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти. При этом в статье не очер­чены формы ведения этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координа­ции, распорядительства, контроля и т. п.

2. Компетенция Российской Федерации

Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т. е. основы их взаимоотношений между собой.

В мире нет "легких" федераций, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях и прежде всего - обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти.

2.1. Состав субъектов Федерации

Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государственные образования, которые учредили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда же вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции и добровольно установленных субъектами норм о государственной целостности Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории и суверенитета. В Российской Федерации нет сецессии, т. е. права выхода из Федерации, легитимность такого положения опирается на выраженную народом волю при принятии Конституции.

Но Конституция не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Во-первых, это может произойти, если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а, во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или нескольких из названных в Конституции субъектов Федерации. Но этом должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который пока не принят. Если же при этом будет затронут статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом.

Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию России, не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые и гарантируются Конституцией РФ (ст. 69) в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации,

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, Основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы, введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Однако основной международно-правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерации пока не ратифицирован.

2.2. Территория Российской Федерации

Территория – один из основных признаков государства, определяющий пространство которое распространяется суверенитет и власть государства, Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т. е. поле действия федерального законодательства федеральной исполнительной и судебной власти.

В конституционном праве России есть понятия "территория Российской Федерации" и "территория субъекта Федерации", отношение между ними самое просто: первая включает в себя территории ее субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы ее субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, то также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море - это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км.

Под сухопутной н водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.

С экономической точки зрения Российская Федерация являет собой единый рынок. На ее территории не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Регулирование отношений, связанных с общей для Российской Федерации таможней, осуществляется Таможенным кодексом Российской Федерации. Законом о таможенном тарифе от 01.01.01 г., ряда указов Президента и постановлений Правительства России. Следовательно, в Российской Федерации недопустимо создание таможенных границ между различными субъектами Федерации.

Но определенные обстоятельства могут вызвать необходимость ограничения перемещения товаров и услуг. Конституция России предусматривает такие обстоятельства, но устанавливает возможных ограничений только путем принятия федерального закона и только для определенных целей: обеспечения безопасности, зашиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.. Тем самым ставится преграда всякого рода местному и чиновничьему «творчеству», способному произвольно создавать помехи "единству экономического пространства" и "свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств", составляющих одну из основ конституционного строя (ст. 8 Конституции). Некоторые из оснований ограничений свободы передвижения товаров и услуг предусмотрены в федеральных законах о чрезвычайном положении, об оружии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В Российской Федерации существует единая денежная система , а денежной единицей признается рубль. Следовательно, субъекты федерации не вправе вводить и выпускать своя деньги. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком России, который осуществляет защиту и обеспечение рубля. Центральный банк действует независимо от других органов государственной власти. Вопросы денежной системы регулируются Законом о денежной системе Российской Федерации от 01.01.01 г.

В Российской Федерации правом на введение налогов обладают как сама Федерация, так и ее субъекты. На федеральном уровне только закон может устанавливать систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет . Федеральным законом должны определяться также общие принципы налогообложения и сборов. Следовательно, субъекты Федерации, обладая правом на введение налогов, обязаны делать это в соответствии с общими принципами, установленными для всей страны.

Федерация вправе выпускать государственные займы , но только в порядке, определяемом федеральным законом. Тем самым ограничивается возможность исполнительной власти выпускать займы по собственному произволу, что могло бы создать серьезную угрозу финансовой системе страны. Займы должны размещаться на добровольной основе, т. е. не иметь принудительного характера для граждан и организаций.

2.5. Предметы ведения Российской Федерации

Проблема разделения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация Может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъекта Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладают правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для сша ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в не правовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление- Предметы ведения, таким образов это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно Уделить на несколько групп.

1 Вопросы государственного строительства:

– принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, контроль за их исполнением;

– федеративное устройство и территория Федерации;

– регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

– установление системы федеральных органов законодатель - ной исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

– федеральная государственная служба,

– федеральная государственная собственность и управление ею;

– установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации;

– установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

– федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития ;

– федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности :

– федеральное коллизионное право.

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.:

– метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет .

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности;

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др;

б) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивает общие интересы многонационального населения страны.

2.6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации , а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

1.) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

– обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей. городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции России и федеральным законам;

– защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

– установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

– разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

– природопользование , охрана окружающей среды и обеспечение гидрологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

– общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

– координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства отцовства и детства, социальная защита , включая социальное обеспечение;

– осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

– установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

– кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры нотариат;

– административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) - только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

2.7. Правовая система Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации закреплен в Конституции России и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции, входящие, как уже отмечалось, в гл. 1 "Основы конституционного строя". Статус Федерации, как и ее субъектов, более подробно регламентирован в гл. 3 "Федеративное устройство". Положения этих глав Конституции перекрывают все ранее принятые правовые акты, так или иначе относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.

Конституция составляет ядро всей правовой системы Российской Федерации, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединения федерализма с правовым государством. Они закрепляют единств правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Разумеется, сохраняют юридическую силу такие принципиальные акты, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня , Федеративный договор от 01.01.01 г. Однако они действуют только в части, не противоречащей Конституции РФ. Уже в принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации, По предметам же совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.

2.8. Организация государственной власти

Организация исполнительной власти в федеративном государстве - сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Но исполнительная власть Федерации и субъектов та должны действовать разрозненно - в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима.

Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно в этих пределах правительства и министерства субъектов находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ соответствующими федеральными министерствами, в то время как вопросам полномочий субъектов эти органы действуют независимости федеральных органов.

Однако, такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органам исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органа в которые ими назначаются соответствующие должностные лица и эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Минобороны, МИД России, Госкомимущество России и др.

Конституция также предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Конституционные возможности организации единой исполнительной власти в России достаточно гибки и позволяют учитывать интересы субъектов Федерации. Эти возможности пока полностью не реализованы.

Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Она осуществляется как федеральными судами, назначаемыми Президентом России, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, являющимися высшими судебными органами каждый в своей области. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная судебная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.

Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд Российской Федерации, а аналогичные суды, созданные в республиках, не составляют с ним единой системы.

В соответствии с принятым 21 июня 1995 г, Федеральным законом о внесении изменений и дополнений в Закон РФ о статусе судей.

На строго централизованных началах действует Прокуратура Российской Федерации. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Полномочия, организация порядок деятельности прокуратуры определяется Федеральным законом Российской Федерации о прокуратуре Российской Федерации от 01.01.01 г.

2.9. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Такими основаниями признаются восстания, массовые беспорядки и т. п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства - Часть 4 ст. 78 устанавливает: "Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации". С этой статьей связаны и Другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президент и Правительства России. Наиболее важным в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

Конституция не устанавливает оснований и порядка. использования вооруженных сил на территории субъектов Федерации случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, режим которого определяется федеральным конституционным законом. Но такой закон пока не принят.

В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами применяется Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 01.01.01 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает суверенитет государства и устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта "обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства" (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях. Эти гарантии очень важны для мирного населения, они требуют с этим населением гуманного обращения.

Примером применения Вооруженных Сил Российской Федерации являются события происходившие в Чеченской Республике с декабря 1994 г. К 1994 г. в Чеченской Республике, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. государственного переворота, провозглашением независимости - На территории Чечни отрицалось действие Конституции Российской Федерации я федеральных законов, была разрушена система законных органов власти созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой.

Между тем Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта российской Федерации и его выходе из состава Российской Феде- рации. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

Поскольку федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению, Указы Президента Российской Федерации от 01.01.01 г., от 9 декабря 1994 г., а также Постановление Правительства Российской Федерации от того же числа предписали Вооруженным Силам и Внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения Для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исходили из того, что на территории Чеченской Республики сложилась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения-

Как было признано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 01.01.01 г., конституционным основанием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились ст. 71 п. "м"), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. "ж" Конституции Российской Федерации). Из этих норм следует, что президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

2.10. Участие в межгосударственных объединениях

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее право неограниченно участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Конституция РФ (ст. 79) ставит для осуществления этого права только два условия. Передача полномочий не должна: а) влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и 6) противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Указание на международные договоры означает, что передача полномочий не должна быть односторонней, а порождать взаимные обязательства.

Передача полномочий есть не что иное, как добровольное ограничение своего суверенитета. Конституции многих стран (Франция, Италия и др.) давно согласились с необходимостью такого ограничения во имя международного сотрудничества, результатом чего, в частности, стало появление ряда наднациональных органов в Западной Европе. Конституция РФ также позволяет России вступать в различные межгосударственные объединения, принимая на себя широкие международные обязательства.

Рассматриваемая конституционная норма реализована вступлением России в Содружество Независимых Государств - В рамках этого межгосударственного объединения создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК), который является постоянно действующим координирующим и исполнительным органом Экономического союза и осуществляет контрольные и распорядительные функций в пределах полномочий, добровольно делегированных ему суверенными государствами СНГ. Указом Президента РФ от 01.01.01 утвержден стратегический курс Российской Федерации с государствами - участниками СНГ, который подчеркивает приоритетность отношений с этими государствами и ставит главной целью России "создание интегрированного экономически и политически объединений государств".

Полная международная правосубъектность Российской Федерации является проявлением ее суверенитета и выступает как важнейшее правовое средство включения в мировое сообщество.

3. Компетенция субъектов Российской Федерации

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы. Ряд прав субъектов Федерации вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Что касается автономий, то Конституцией РФ предусматривается возможность принятия о них федерального закона, но она пока не реализована. Правовой статус образует объем компетенции субъекта. И в то же время от компетенции субъекта зависит его правовой статус.

Правовой статус субъектов РФ

Этот статус в решающей степени определяется Конституцией Российской Федерации, изменения гл. 3-8 которой возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Они сами устанавливают свое наименование, а в случае его изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на всех субъектов Федерации.

Несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Автономии входят в состав краев и областей, а следовательно, не должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в обще для всех них определении предметов ведения, которое вытекает и ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего много национального народа России, в том числе - всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам ведения Федерации и совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу деятельности субъектов РФ.

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Эти правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах ведения субъектов Федерации.

По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, это повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ

Проверку соответствия конституций республик, уставов. законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Субъекты Федерации (ч. 2 ст. 125). Право на такой запрос имеют также Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума и ряд других органов. Конституционный Суд РФ кроме того, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими государственными органами последних

Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят. Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов. Так, в одних республиках учрежден пост президента, а в других - нет или называется по-другому, по-разному формулируются взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других глава администрации лишен права отлагательного вето и т. д. Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 01.01.01 г., который, однако, полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти. 5 октября 1995 г. Президентом РФ был издан новый Указ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных актах противоречия с положениями Конституции РФ и (федеральных законов. Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ.

Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы; изменения их конституций и уставов не требуют утверждения "сверху".

Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - после принятия федерального закона. Этот жесткий порядок отличается от положения в других федерациях (например. ФРГ), где субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принять федеральный закон. Но в России демократический федерализм только становится на ноги, и потому требуется известное единообразие федеральных законов и законов субъектов Федерации. Но если все-таки субъект Федерации принимает свой закон до издания федерального акта, то этот закон действует, и только тогда, когда федеральный акт будет издан, он должен быть заменен или приведен в соответствие с федеральным законом.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются главой администрации, но часто по политическим соображениям оказываются под контролем представительного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина то Президент России вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено (ст. 85), что Президент России может использовать согласительные процедуры, а при не достижении согласованного решения - передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т. д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону о международных договорах от 01.01.01 г. международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора . Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представителя органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4). Реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и Другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами СНГ и открыли в них свои представительства. Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье заключили Санкт-Петербург и Москва. Однако такие договоры не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивая им широкие возможности по регулированию деятельности гражданства своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации

Статья 73 Конституции России посвящена формулированию исключительной сферы ведения субъектов федерации. Содержание статьи находится в системной связи со ст. 71 и 72 Конститу­ции, рядом других ее статей, которые устанавливают общие начала федеративного устройства (ст.5), конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами (ч.2 и 3 ст.11), формулируют по­ложения о статусе субъектов, порядке его определения и изменения. Многие полно­мочия субъектов определены в самой Конституции в виде прав и обязанностей осу­ществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения федерации и совместного ее ведения с субъектами (ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76), самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (ст. 77), взаимно делегировать полномочия (ч. 2 и 3 ст. 77), права субъектов в отдельных сферах жизни, например устанавливать свои государственные языки (ст. 68), иметь своих представителей в Совете Федерации, обращаться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (ч. 5 ст. 125), согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (ч. 3 ст. 129), одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции (ст. 136) и др. Однако осуществление указанных полномочий регламентируется самой федерацией, в том числе путем определения пределов ведения.

Формулировка статьи 73 Конституции об обладании субъектами Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации и полномочий по пред­метам совместного ведения с субъектами провозглашает презумпцию их полномочий, компетенции их органов государственной власти в тех областях, которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования, управления, организации и принятия решений. Подобный метод определения полномочий и предметов веде­ния субъектов федерации предполагает установление ими в своих конституциях, ус­тавах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции органов власти и т. д. Это позволяет не устанавливать закрытые, исчерпывающие перечни, открывает простор для самостоятельности в реализации государственной власти на территории субъекта, разумеется в соответствии с основами конституци­онного строя, с учетом верховенства Конституции и приоритета федеральных зако­нов, их действия в случае противоречия им законов и иных правовых актов субъекта федерации.

Наконец, при раскрытии смысла и значения положений статьи 73, ее терминологии необходимо исходить из того, что разграничение полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется как самой Конституцией, феде­ральными законами, так и Федеративным и иными договорами. Последние могут сузить или расширить пределы ведения как федерации, так и субъектов и отражают конституционно-договорную природу федеративных отно­шений, наличие асимметричности в федеративном устройстве и фактической «разностатусности» субъектов при общем для всех конституционно-правовом статусе равноправных субъектов федерации. Важно, чтобы сочетание всех этих свойств, начал федерализма, их соотношение способствовали как развитию федерации, так и устранению деструктивных моментов, нарушающих единство, целостность и другие фундаментальные основы конституционного строя Российской Федерации.

Библиографический список

Конституция РФ 1993 г. Федеративный договор: Документы. Комментарий. – М.: юридическая литература. О международных договорах РФ: Федеральный закон от 01.01.01 года // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 01.01.01 г. // Российская газета. 1995. 1 сентября . Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы РФ" от 19.11.91 // Российская газета, 1991, 2 декабря . Указ Президента РФ от 01.01.01 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". // Российская газета. 19сентября. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации". // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 3924. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 06.03.97 "Порядок во власти – порядок в стране" // Российская газета. № марта. О государственной и муниципальной службе: кодекс Хабаровского края. // Приамурские ведомости . 19августа. Закон "Об основах формирования и использования внебюджетных фондов представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления на территории Хабаровского края" от 01.01.01 года. // Приамурские ведомости. 1995. 5 января . Устав муниципального образования г. Хабаровска (новая редакция). Хабаровск. 1999. Гильченко Л. Государственная власть и местное самоуправление // Россия: власть на местах, 1997. № 8. Государственное право Российской Федерации. Учебник под ред. М., Юридическая литература. 1996. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление.// Российская юстиция. 1997. № 4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1,2. Отв. редактор. М. 1996. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. / Под ред. Акад. . М.: Юристь. 1997. Полежаев А. Правительство облегчит себе головную боль, если даст больше прав регионам. // Народный депутат. 1998. № 3.

Обращаясь к этому вопро­су темы, желательно сначала немного поговорить о возможных вариантах распределения компетенции между федерацией и ее субъектами. Эти варианты могут быть разными:

закрепление определенного круга полномочий за федерацией и оставление всех остальных вопросов в ведении субъектов;

закрепление определенного круга полномочий за субъектами и оставление всех остальных вопросов в ведении федерации;

использование принципа, по которому федерация преимуще­ственно осуществляет нормативно-правовое регулирование (со­здание нормативно-правовой базы) общественных отношений, а к ведению субъектов относится правоприменение;

закрепление вопросов исключительного ведения федерации, вопросов совместного ведения федерации и субъектов, с остав­лением всех остальных вопросов в ведении субъектов (причем с введением или без введения принципа так называемых конку­рирующих полномочий - когда в вопросах совместного ведения субъект вправе урегулировать общественные отношения, если еще не принят необходимый акт федерации, а после появления такого акта приводит в соответствие с ним свое регулирование).

Анализируя эти варианты, с учетом ст. 71-73 Конституции РФ, студенты, конечно, увидят, что в нашей Федерации применен по­следний из названных вариантов. Однако при этом следует иметь в виду, что Конституция РФ в большей мере сориентирована на разделение предметов ведения (сфер государственной, экономиче­ской, социально-культурной жизни) между Российской Федерацией и ее субъектами - исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов, исключительного ведения субъектов РФ. Естественно, что в вопросах исключительного ве­дения РФ все полномочия принадлежат Российской Федерации, а субъекты могут влиять на их осуществление через соответствующие федеральные органы. В сферах же совместного ведения разделение полномочий между РФ и ее субъектами по регулированию обще­ственных отношений и управлению соответствующими сферами можно видеть на основе конкретных федеральных законов.

Далее надо подробно охарактеризовать компетенцию Россий­ской Федерации по ст. 71 Конституции, т. е. вопросы исключи­тельного федерального ведения. Сделать это можно последователь­но по пунктам ст. 71; можно также для удобства сгруппировать предметы ведения:

В области экономической, социальной и культурной поли­тики;

В области охраны общественного порядка, прав граждан, зако­нодательства и правосудия.

Затем следует рассмотреть специфику совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Сделать это можно пос­ледовательно по пунктам ч. 1 ст. 72; можно также для удобства сгруппировать предметы ведения:

В области государственного строительства;

В области экономической, социальной и культурной политики;

В области внешней политики, обороны и безопасности;

В области охраны общественного порядка, прав граждан, зако­нодательства и деятельности правоохранительных органов. Что касается собственного ведения субъектов Российской Фе­дерации, здесь следует исходить из ст. 72 и 73 Конституции РФ. Для получения представления об объеме предметов ведения и полномочий субъекта кому-то из студентов может быть пору­чен доклад по этому вопросу на основе конституции или устава отдельного субъекта РФ.

Конечно, до настоящего времени остается наиболее злобод­невной проблема соотношения нормативно-правового регулиро­вания общественных отношений в сферах совместного ведения РФ и субъектов РФ - особенно в связи с тем, что Федерация мо­жет запоздать с принятием своих законов либо регулирование не будет иметь необходимой полноты. Еще Федеративный договор 1992 г., заключенные в 1994-1999 гг. двухсторонние договоры РФ и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами власти (см. далее) говорили о том, что субъ­екты РФ могут регулировать общественные отношения в сферах совместного ведения, если федеральный закон не принят, а после его появления приводят в соответствие с ним свои акты. Затем такую же позицию изложил и Конституционный Суд РФ.

Этот же подход нашел отражение и в Федеральном законе 1999 г., определявшем общие принципы политики в отношении разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ.

В Федеральном законе 1999 г. «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» при его обновлении в 2003 г. законодатель пошел по такому пути. Во-первых, он предусмотрел в этом Законе (п. 2 ст. 26.3) доста­точно длинный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Во-вто­рых, далее установлено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, субъекты могут устанавливать своими законами иные полномочия, не по­павшие в указанный перечень, которые они будут осуществлять самостоятельно за счет бюджета субъекта.

Еще по теме Компетенция РФ и ее субъектов.:

1. § 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов Российской Федерации
2. § 2. Компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации
3. 1.2. Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления.
4. 1. Компетенция арбитражных судов в Российской Федерации по делам с участием иностранныгх лиц. Исключительная компетенция. Соглашение об определении компетенции арбитражные судов РФ. Судебный иммунитет